陳偉：踏上物業管理良法善治的新征程

文/陳偉 住房和城鄉建設部房地產市場監管司副巡視員

時隔16年，河南省根據形勢的變化和現實的需要，適時對《河南省物業管理條例》（以下簡稱《條例》）進行了修訂。這次修法活動涉及范圍之廣、修改內容之多、觸及矛盾之深、解決問題之實、創新力度之大、審改程序之嚴，都是前所未有的（八易其稿、三審通過），在全國同類的立法案例中也是鮮見的?？v觀整個立法過程和《條例》全文，我們可以看出，這是一次科學立法、民主立法、依法立法的典型范例。以人民群眾對美好生活的向往為目標，以全面推進依法治國為方略，《條例》的修訂和實施，正是踐行了黨的十九大提出的“以人民為中心”發展思想的具體行動。

作為一個編外的參與者，我曾經協助河南省住房城鄉建設廳在修訂《條例》過程中提過一些建議，盡了一些綿薄之力，在感受立法者從善如流的胸懷的同時，更為河南省主持和參與此次修法工作的所有部門、所有領導和同志們的政治自覺、科學精神和務實作風所感動。應當說，《條例》凝聚了所有參與者的智慧和汗水，作為全國物業管理法律制度的一個重要組成部分，我們應當對《河南省物業管理條例》為新時代中國特色物業管理法制建設所作出的貢獻表示感謝。

初步學習修改后的《條例》，我個人認為，這是一部充滿正能量和時代精神的物業管理良法。立法者按照改革的思路、運用市場的方法，遵循發展的規律，結合河南實際，進行了大量的嘗試和創新，充分發揮了《條例》作為物業管理活動行政管理法的優勢，最大限度地尋求物業管理活動各方參與主體利益的最大公約數，以實現物業管理相關群體利益的均衡和互惠為出發點，重新規劃和設計了許多物業管理的基本制度和行為準則，令人耳目一新。我想用五個“導向”來概括學習《條例》的體會，與大家分享。

一、堅持實事求是導向。

自《河南省物業管理條例》頒布至今，已有16個年頭，其間物業管理的環境發生了重大的變化。修改《條例》正是對這些變化的尊重和回應，體現了實事求是、與時俱進的時代性特征。

第一法律環境發生了變化，國家《物業管理條例》頒布，同時《物權法》出臺，最高院關于物業管理的兩個司法解釋也已經頒布，《住宅專項維修資金管理辦法》等一系列部門規章也相繼出臺。

第二，政府職能發生了變化。在近幾年國家推進服務型政府建設，加大“放管服”力度的大背景下，國務院相繼取消了物業管理師和物業服務企業資質的行政許可。

第三，物業管理內涵發生了變化。隨著物權法賦予業主管理建筑物的多種選擇權。目前業內對“物業管理”的定義還有很大的爭議，物業管理法規是僅僅調整市場化的物業服務？還是應當涵蓋所有的房屋管理類型？住建房管部門的職責是管市場還是管房屋？現有住建房管部門是否有能力監管所有建筑物等等？都值得深入探討。

第四，物業管理外延發生了變化。隨著物業服務業逐漸發展成為現代服務業的重要組成部分，按照中共中央國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》的精神，要發揮物業管理在促進國民經濟增長和補齊城鄉社區治理短板方面的積極作用。

二、堅持人民利益導向。

《條例》緊緊圍繞物業管理是重大民生工程的準確定位，堅決維護作為人民主體的業主的利益特別是業主的共同利益，著力解決物業管理中人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。其人民性主要體現在以下幾個方面：

第一，《條例》第四十一條規定，住宅小區共用部位、共用設施設備的運行、維護、保潔、綠化等物業公共服務過程中的用水、用電、用氣價格，按照當地居民使用價格的標準執行，這是一條真正讓老百姓得到實惠的規定。

第二，《條例》第六十條和第六十一條對開發商公示和處置車位車庫作了具體明確的限制和約束，以確保實現《物權法》中提出的 “業主優先滿足權”的要求；第六十二條對物業管理區域內公共車位的劃定、停車、收費和收益分配等都作出了明確規范，要求充分體現多數業主的意志，而不是由開發商或者少數人決定小區停車利益的分配。

第三，《條例》第三十九條明確具體地規定了物業服務企業的信息公開披露義務。該條規定表面上是對物業服務企業的約束，實質上體現的是對業主利益的保護，要求企業履行公開信息的義務，有利于消除業主和物業服務企業之間的信息不對稱，有利于通過保障業主知情權的方式真正實現業主的監督權。以往，雖然我們一直聲稱要保障業主的監督權，但實際上業主的知情權是監督權的前提和基礎，沒有知情權就沒有監督權。所以，《條例》第三十九條對業主知情權的保護，是值得肯定的創新。

第四，《條例》第六章“物業的使用和維護”，表面上是對單個業主權利的限制和行為的約束，實質上是為了維護多數和全體業主的共同利益。例如，《條例》第五十五條規定物業使用和維護的基本規則，第五十六條規定業主的十八種禁止性行為，第五十七條規定業主養犬的限制性義務，都是針對單個或者少數業主的不當行為所作的法律約束，主要作用是協調單個業主利益和全體業主共同利益的關系。解決好單個業主和全體業主之間的利益沖突，有利于最大限度地保護全體業主的共同利益。而保護多數和全體業主的共同利益，是《條例》根本的立法宗旨。

三、堅持市場經濟導向。

市場化是物業管理的本質特征，建立公平公正的市場秩序是《條例》的出發點和歸屬。

首先規范物業服務企業的權利和義務，將物業管理市場中的兩個基本主體平等保護的現代立法理念；其次物業服務企業的選擇方式，用招投標的方式選聘物業服務企業，這也是市場化的基本導向；再次堅持市場競爭原則的基礎上，規定物業服務收費；最后，明確業主按時交納物業服務費用的義務，以及業主逾期不交費的違約責任，旨在督促業主承擔作為市場主體的基本義務。

只有建立完善公平、公正、公開的競爭秩序和等價、有償的交易規則，才能發揮市場在配置物業管理資源中的決定性作用。

四、堅持政府監管導向。

我國的物業管理依然處于初級階段，物業服務產品的準公共性、業主自我管理能力的不足、物業管理市場的不成熟、舊有體制機制的障礙以及物業管理與社區管理的密切關系，都決定了政府在物業管理活動中的獨特作用。

《條例》對政府在物業管理中的監管職能進行了全方位的規劃和安排，除了創造性地設立專章規定政府的監督管理職能以外，還在“法律責任”一章中對相關主體違反《條例》義務的違法行為規定了詳細、具有可操作性的處罰規則（對違法行為處罰范圍之廣和處罰力度之大，在其他地方同類立法中也少見），這都有利于保證《條例》的嚴肅性、權威性和強制性。

一方面，《條例》清晰明確了房地產行政主管部門（第六條）與街道辦事處、鄉鎮人民政府（第七條）在物業管理中的相應職責，做到了各有側重、各盡其能；另一方面，針對“進了小區門，便是物業事”的執法無法進社區的痼疾，《條例》第七十三條明確規定了住房城鄉建設、規劃、城管、工商、物價、公安、質監、財政、審計、環保、人防等十一個部門在物業管理區域內的監管職責，并規定了上述相關部門應當建立違法行為投訴登記和依法處理制度，解決了長期困擾物業管理區域內行政執法缺位的難題，有利于構建物業管理的綜合治理體系。

五、堅持解決問題導向。

總結河南物業管理經驗，有針對性地解決物業管理工作中面臨的現實問題，這是《條例》最為鮮明的特色。

針對物業管理用房的規定過于原則、實際操作中難以落實的問題，《條例》對物業管理用房的配置比例、基本條件、事先公示和備案注明等內容作了具體明確的規定；

第一，針對業主參與公共事務積極性不高的問題，《條例》規定了業主委員會成員的補貼制度，明確了業主委員會工作經費的來源；

第二，針對供水、供電、供氣、供熱等專業經營單位轉嫁維修養護責任的問題，《條例》明確規定了專業經營單位設施設備的技術標準、竣工驗收、無償移交以及維修責任等內容；

第三，針對物業服務企業侵害業主權益的問題，《條例》明確規定物業服務企業不得擅自利用業主共用部分經營、不得泄露業主信息、不得騷擾恐嚇業主等禁止性行為；

第四，針對物業管理項目交接難的問題，《條例》明確規定了項目移交的義務、程序、內容、時限及責任；

第五，針對電梯安全隱患和裝修管理亂象，《條例》分別明確了電梯維保運行中相關主體的責任以及裝修過程中業主的義務和物業服務企業的禁止性行為。

第六特別需要指出的是，針對實踐中普遍存在的業主不履行交費義務的問題，《條例》第八十八條規定，業主逾期不交費的，業主委員會和物業服務企業可以在物業管理區域內以公示方式督促業主按期繳納。這一立法上的突破，有望為全國解決物業管理欠費難題提供成功的法律示范。

毫無疑問，《條例》上述立法的亮點和突破，不僅可以為其他地方今后物業管理立法提供借鑒，也是今后完善國家物業管理法律制度的重要參考。

我國物業管理至今已經走過了30多個年頭，取得了一系列令人矚目的成績：

一是行業發展初具規模。根據不完全統計，目前，全國實施物業管理的房屋面積大約200億平方米，城鎮物業管理覆蓋率超過70%，物業服務產值超過了5000億元，行業總資產超過了15000億元，物業服務企業數量超過10萬家，從業人員超過700萬人，物業服務業已經成為現代服務業的重要組成部分。

二是服務領域全面拓展。從商品房到保障性住房，從居住區到辦公、工業、商業、學校、交通、文化、體育設施等公共建筑，從單一型物業到綜合型物業，從后勤服務社會化到公共服務市場化，物業服務已經覆蓋到不動產的所有領域。

三是服務品質顯著提高。從單項服務到綜合管理，從規?；綐藴驶?，從大眾化到個性化，從自動化到信息化，從“互聯網+”到資本市場，從本地化到國際化，物業服務的集約化和專業化程度不斷提高；

四是市場機制逐漸完善。當前物業管理的供給和需求基本平衡，招投標已經成為物業管理市場最主要的競爭方式，市場調節價已經成為物業服務的主流定價模式；

五是管理體系基本形成。經過多年探索，我們已經基本建立了中國特色物業管理的監管體系，主要由三個方面構成：物業管理和社會管理相結合的物業服務監管體系，行業執法和司法裁判相銜接的物業管理司法體系以及四方參與和四方聯動相協調的物業糾紛調處體系。

六是物管觀念深入人心。隨著市場化的物業管理逐步為全社會所接受，物業管理在改善人居工作環境、維護社區和諧穩定、提高城市管理水平、解決城鄉就業問題、促進國民經濟增長和助力城鄉社會治理等方面作用的日益顯現，人民群眾的滿意度逐步提高。物業管理作為社會進步的標志，它的不可或缺性已經成為社會的共識。

我們應當看到，所有這些成就的取得，都離不開物業管理的法治建設。以《物權法》為基礎，以《物業管理條例》為核心，以部門規章為指導，以地方性法規為主體，目前全國已經有上百個省、自治區和城市進行了物業管理的專門立法，與物業管理相關的規范性文件數以千計，一個內容全面、結構合理、注重實效、科學規范的物業管理法規政策體系已經形成，這是構成我國物業管理大發展的制度基礎。

過去的三十多年特別是近十五年物業管理發展的歷史證明：物業管理是市場經濟的產物和組成部分，市場經濟是法治經濟，物業管理的市場化進程和法治化進程是同步進行的，它們之間是互為因果的必然關系，市場化和法治化是物業管理發展缺一不可的雙引擎。

在充分肯定法制對物業管理事業的積極作用的同時，我們也要理性看待法律效用的現實制約。我們還應該認識到，再完美的法律制度也必然受到時代的局限，我們應該認識到，物權基礎的薄弱、公共意識的淡漠、契約精神的缺失、體制機制的障礙以及司法公正的專業等都將制約著物業管理法律制度作用的發揮。因此，我們應該少一份“法律萬能論”的主觀和輕信，應該多一份“法治漸進論”的客觀和冷靜。

先賢孟子說：“徒法不足以自行”，桓寬則擔憂： “世不患無法，而患無必行之法?！蔽髡芑舨妓拐f：“法律只有得到絕大多數人遵守并得以懲罰少數人的時候，才能樹立權威?！北R梭的話則更為直白：“一切偉大的法律不是刻在大理石或者銅板上，而是銘記在人民的心中”。歷史事實告訴我們：法律制度的形成絕不意味著法律秩序的形成，法律的制定重要，法律的執行更重要。

今天河南省住房城鄉建設廳召開宣傳貫徹《條例》的大會，省人大常委會、省政府的領導親自到會指導，就是為了推進法律實施而開展的一項重要工作，目的就是要把《條例》從紙面上的法律，變成物業管理實踐中的規則。通俗地說，我們不僅要把《條例》寫在紙上、掛在墻上，更要記在心上、落實在行動上！

黨的十九大提出了“讓全體人民住有所居”的奮斗目標，要實現居有所安、居有所樂、居有所值，物業管理將發揮不可替代的作用。物業管理的實踐發展永無止境，物業管理的法制建設永無止境。良法是善治的基礎，善治是良法的目標，良法善治是法制建設的理想境界。新時代對物業管理法制建設提出了新要求，讓我們以“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”為根本遵循，一往無前地踏上物業管理良法善治的新征程，推動中國特色的物業管理進入新時代。

——在《河南省物業管理條例》宣傳貫徹會議上的講話